Por Artur Pereira, Beatriz Cardoso e Maria Eduarda Sena.

Em um cenário imobiliário cada vez mais complexo, especialmente nas regiões litorâneas e em áreas urbanas sujeitas à influência do patrimônio da União, a compreensão dos regimes jurídicos aplicáveis aos terrenos de marinha tornou-se indispensável para proprietários, incorporadores, investidores e profissionais que atuam no Direito Imobiliário.

A relevância prática do tema ultrapassa a discussão patrimonial envolvendo a União. A correta identificação da natureza jurídica do imóvel impacta diretamente a segurança das transações, os custos incidentes sobre o bem, a possibilidade de regularização registral, a viabilidade de empreendimentos imobiliários e a necessidade de anuência da Secretaria do Patrimônio da União, SPU, para determinados atos relacionados ao imóvel.

A utilização privada de bens pertencentes à União

Os terrenos de marinha possuem regime jurídico especial, uma vez que integram o patrimônio imobiliário da União, conforme previsão do artigo 20, inciso VII, da Constituição Federal, além de serem disciplinados pelo Decreto-Lei nº 9.760/1946. Observa-se, portanto, a natureza pública desses imóveis, cuja utilização por particulares não ocorre mediante propriedade plena imediata, mas por meio de institutos jurídicos específicos, dentre os quais se destacam a ocupação e o aforamento.

A ocupação consiste em regime de utilização administrativa de imóvel público federal, marcado por maior precariedade jurídica, no qual a União reconhece uma situação de fato em favor do particular, sem transferência de domínio útil ou constituição de direito real sobre o imóvel. Nesse regime, o ocupante permanece sujeito às limitações e exigências administrativas aplicáveis aos bens da União, inclusive ao pagamento da taxa anual de ocupação, calculada sobre o valor do domínio pleno do terreno, excluídas as benfeitorias.

Já o aforamento, modalidade de enfiteuse aplicável aos imóveis da União, possui natureza jurídica distinta. Nesse regime, a União mantém o domínio direto do imóvel, enquanto atribui ao particular o domínio útil, conferindo-lhe poderes mais amplos de uso, gozo e disposição. Trata-se de direito real sobre coisa alheia, que assegura ao foreiro maior estabilidade jurídica em comparação ao regime de ocupação, permitindo-lhe utilizar, transmitir e gravar o domínio útil com ônus reais, sempre observadas as exigências legais e administrativas aplicáveis. No aspecto patrimonial, há incidência do foro anual e, em caso de transferência onerosa, do laudêmio.

Cumpre destacar que, embora o laudêmio seja, em regra, encargo atribuído ao alienante, é comum que contratos firmados por incorporadoras prevejam a transferência desse ônus econômico ao adquirente. Contudo, essa estipulação produz efeitos apenas na relação interna entre as partes, não alterando a responsabilidade perante a União, que permanece vinculada ao alienante. Nessa hipótese, caso o vendedor venha a suportar o pagamento do laudêmio, poderá exercer eventual direito de regresso em face do adquirente, desde que tal obrigação tenha sido validamente pactuada no contrato.

Na perspectiva do imóvel alodial

Ainda no contexto dos imóveis sujeitos ao regime patrimonial da União, é relevante compreender o conceito de imóvel alodial, assim entendido como aquele que não se encontra submetido a relação enfitêutica. Em outras palavras, trata-se do imóvel cujo domínio pleno está consolidado em favor do particular, sem a coexistência entre domínio direto da União e domínio útil do particular, como ocorre no aforamento. Essa condição pode decorrer, em regra, da extinção do regime enfitêutico, mediante remição do foro ou outra forma juridicamente admitida de consolidação do domínio pleno.

Na prática, a distinção entre o imóvel submetido ao aforamento e o imóvel alodial possui impacto direto nas operações imobiliárias. Isso porque, uma vez consolidado o domínio pleno em favor do particular, deixam de existir obrigações típicas da enfiteuse, como o pagamento anual do foro e a incidência de laudêmio nas transmissões onerosas do imóvel. Como consequência, há redução de encargos que podem influenciar a circulação do bem, a precificação do ativo e a estrutura econômica das negociações imobiliárias.

Sob a perspectiva registral, o reconhecimento da natureza alodial do imóvel também produz reflexos relevantes, especialmente pela inexistência de domínio direto da União sobre o bem. Nessa hipótese, determinados atos de alienação, constituição de garantias reais e regularização registral podem deixar de depender de anuência ou intervenção da SPU, conferindo maior autonomia ao titular do domínio pleno e maior fluidez às operações imobiliárias. Por essa razão, imóveis alodiais tendem a apresentar maior atratividade no mercado, especialmente em operações de incorporação imobiliária, financiamento, aquisição por investidores e estruturação de empreendimentos.

Contudo, a identificação da efetiva condição alodial do imóvel exige análise técnica e documental criteriosa. Em alguns casos, a matrícula ainda contém referências históricas à enfiteuse, ao pagamento de foro, ao laudêmio ou a registros antigos vinculados ao patrimônio da União, o que demanda verificação junto à SPU, ao cartório de registro de imóveis competente e à cadeia dominial do bem. A ausência dessa cautela pode gerar insegurança jurídica nas transações, sobretudo diante do risco de cobrança posterior de encargos patrimoniais, exigência de regularização perante a União ou questionamentos quanto à real extensão dos poderes do titular sobre o imóvel.

Dessa forma, a correta definição da natureza jurídica do imóvel não é mera formalidade, mas etapa indispensável para garantir segurança patrimonial, previsibilidade econômica e estabilidade nas relações negociais envolvendo bens sujeitos ao regime patrimonial da União, especialmente em operações imobiliárias complexas.

Da Ocupação ao Domínio Pleno: Transformação de Ocupação para Aforamento e Remição do Foro

No contexto da utilização de imóvel da União, existe a possibilidade de ocorrer a transformação do regime de ocupação em aforamento, o que acarreta a alteração da relação jurídica com o ente público e a sua regulamentação. A transformação da ocupação, regime de natureza jurídica precária e sujeito à revisão, cancelamento ou extinção nos termos da legislação patrimonial aplicável, em aforamento, modalidade de enfiteuse e direito real sobre coisa alheia, confere maior estabilidade jurídica ao particular e pode ser indispensável ao desenvolvimento de determinados empreendimentos imobiliários.

O aforamento é instituto jurídico que assegura maior estabilidade à relação patrimonial estabelecida com a União, tendo em vista que o foreiro passa a deter o domínio útil do terreno, correspondente, em termos econômicos, à parcela de 83% do seu valor, permanecendo a União com o domínio direto.  Desse modo, a alteração para o referido regime  permite ao particular o exercício de poderes de uso, gozo, fruição e disposição do imóvel, inclusive para fins de exploração econômica, desenvolvimento imobiliário e obtenção de financiamentos, observadas, quando exigíveis, as anuências, certidões, autorizações ou manifestações da SPU relacionadas à natureza pública do bem e ao regime patrimonial aplicável.

A transformação da ocupação em aforamento pode facilitar a estruturação de empreendimentos imobiliários e incorporações, superando obstáculos à captação de recursos, à constituição de garantias e à segurança jurídica da operação, frequentemente comprometidas pela precariedade da ocupação para investidores e instituições financeiras. Assim, a constituição do aforamento viabiliza a formalização de negócios jurídicos com maior previsibilidade e segurança registral, reduzindo significativamente os riscos associados à instabilidade da ocupação.

Sob o aspecto procedimental, a transformação depende da instauração de processo administrativo perante a Secretaria do Patrimônio da União, ocasião em que será analisado o preenchimento dos requisitos legais e regulamentares aplicáveis ao caso concreto. A instrução processual demanda a apresentação de documentos aptos a demonstrar a cadeia possessória e dominial do imóvel, bem como a regularidade da ocupação exercida pelo interessado.

Para dar início ao processo administrativo de transformação junto à SPU, faz-se mister protocolar o requerimento devidamente instruído com os seguintes documentos:

I. Contrato Social ou Estatuto Social;

II. Documento de identificação com foto do representante legal;

III. Certidão de inteiro teor da matrícula do imóvel, com a cadeia dominial retroagindo a 5 de setembro de 1946;

IV. Contratos e títulos de aquisição e/ou transferência do imóvel;

V. Documentação que comprove a posse ou ocupação do imóvel, tais como carnê de IPTU, declaração de órgãos públicos e contas de concessionários de serviços públicos;

VI. Laudo de Avaliação da área do terreno.

Após a análise técnica e jurídica da documentação apresentada, poderá ser expedido o despacho concessório de aforamento pela autoridade competente da SPU, culminando na celebração do respectivo contrato constitutivo. Subsequentemente, a SPU elaborará a minuta do contrato de constituição de enfiteuse onerosa ou gratuita, a qual será submetida a controle de legalidade antes da sua celebração.

A celebração do contrato deverá ser concluída no prazo máximo de 30 dias, a contar da notificação para a assinatura do instrumento. Após firmar o contrato, a SPU providenciará a publicação do seu extrato na Imprensa Oficial. Por fim, a transformação deverá ser averbada na matrícula do imóvel, a fim de observar o princípio da primazia da realidade registral.

Por conseguinte, uma vez constituído o aforamento, e desde que preenchidos os requisitos legais e administrativos aplicáveis, torna-se possível o requerimento da remição de foro, nos termos do art. 16-A da Lei nº 9.636/1998 e da regulamentação pertinente. Nessa hipótese, o foreiro poderá adquirir o domínio direto da União, correspondente à fração remanescente do terreno, consolidando o domínio pleno mediante o pagamento do valor devido, observadas as exigências da SPU.

Impactos na atividade imobiliária: previsibilidade, regularização e viabilidade dos empreendimentos

A compreensão adequada dos regimes jurídicos aplicáveis aos imóveis submetidos ao patrimônio da União não representa apenas uma discussão teórica ou administrativa. Na prática, a correta identificação da natureza jurídica do imóvel pode definir a viabilidade de uma operação imobiliária, influenciar a estrutura econômica do negócio e impactar diretamente a segurança de incorporadores, investidores, adquirentes e instituições financeiras.

No âmbito da atividade imobiliária, especialmente em regiões litorâneas e áreas urbanas consolidadas, é comum que imóveis com elevado potencial econômico estejam inseridos em terrenos de marinha ou em áreas com algum vínculo histórico com a União. Nessas situações, a ausência de uma análise prévia e criteriosa pode gerar entraves relevantes, como a necessidade de anuência da SPU, a incidência de encargos patrimoniais, a exigência de regularização do regime jurídico do imóvel ou, ainda, a identificação tardia de limitações que poderiam ter sido tratadas antes da estruturação do negócio.

Sob a perspectiva das incorporações imobiliárias, esse cuidado assume relevância ainda maior. A natureza jurídica do imóvel interfere na análise de risco, na obtenção de financiamento, na constituição de garantias, na elaboração dos contratos, na precificação do empreendimento e na própria segurança dos futuros adquirentes. Um imóvel submetido ao regime de ocupação, por exemplo, pode apresentar maior grau de insegurança quando comparado a um imóvel aforado ou alodial, justamente em razão da precariedade do vínculo mantido com a União.

Por isso, a transformação da ocupação em aforamento, quando juridicamente possível, pode representar etapa decisiva para conferir maior estabilidade à operação. Ao permitir que o particular passe a deter domínio útil sobre o bem, o aforamento amplia a previsibilidade jurídica e contribui para a superação de obstáculos que, muitas vezes, comprometem a captação de recursos, a constituição de garantias reais e a segurança registral do empreendimento.

Essa distinção assume relevância ainda maior nas incorporações imobiliárias. Quando o imóvel permanece submetido ao regime de ocupação, a ausência de domínio útil pode dificultar ou, conforme o caso, inviabilizar o fracionamento patrimonial necessário à individualização das futuras unidades, inclusive para fins de parcelamento ou desdobramento do RIP junto à SPU.  Nesses casos, a prévia regularização do regime jurídico do imóvel, especialmente mediante transformação da ocupação em aforamento, quando juridicamente cabível, pode representar etapa indispensável para viabilizar a estrutura patrimonial do empreendimento.

Além disso, nas operações de incorporação imobiliária envolvendo imóveis da União, não basta a análise da matrícula perante o Registro de Imóveis. É essencial verificar a situação cadastral e patrimonial perante a SPU, a existência de débitos, a natureza do regime aplicável, a possibilidade de fracionamento do cadastro patrimonial e a necessidade de anuência, autorização ou manifestação do órgão competente, conforme o ato pretendido. A incorporação, nesses casos, exige uma leitura integrada entre o registro imobiliário, o cadastro patrimonial da União e as exigências administrativas da SPU.

Da mesma forma, a posterior remição de foro e a consolidação do domínio pleno podem agregar valor ao imóvel, reduzir encargos futuros e conferir maior autonomia ao titular, especialmente em operações de alienação, financiamento, regularização registral e desenvolvimento imobiliário. Trata-se, portanto, de uma etapa que pode ter impacto direto não apenas na regularidade documental do bem, mas também em sua atratividade econômica no mercado.

Nesse contexto, a atuação preventiva ganha centralidade. Antes da aquisição, incorporação, financiamento ou regularização de um imóvel localizado em área sujeita à influência patrimonial da União, é indispensável examinar a matrícula, a cadeia dominial, a existência de registros históricos relacionados à enfiteuse, a situação cadastral perante a SPU e os eventuais encargos incidentes sobre o bem. Essa análise permite antecipar riscos, dimensionar custos e definir a estratégia jurídica mais adequada para cada operação.

Assim, os imóveis submetidos a regimes vinculados ao patrimônio da União exigem uma leitura integrada entre Direito Imobiliário, Direito Registral e normas administrativas da SPU. Mais do que identificar se o imóvel está em ocupação, aforamento ou domínio pleno, é necessário compreender como essa condição repercute na dinâmica concreta do negócio imobiliário.

Em síntese, a regularidade patrimonial dos imóveis situados em terrenos de marinha não pode ser tratada como questão acessória ou meramente cadastral. A correta identificação do regime jurídico aplicável, ocupação, aforamento ou domínio pleno, influencia diretamente a segurança da aquisição, a estruturação da incorporação imobiliária, a obtenção de financiamentos, a individualização das unidades e a própria viabilidade econômica do empreendimento.

Nos casos em que o imóvel se encontra em regime de ocupação, a atenção deve ser ainda maior, pois a ausência de domínio útil pode impor limitações relevantes ao parcelamento do RIP, ao fracionamento patrimonial necessário à incorporação e à prática de atos perante o Registro de Imóveis e a SPU. Já nos imóveis aforados, embora haja maior estabilidade jurídica, permanecem indispensáveis à verificação da regularidade dos encargos patrimoniais, a análise da incidência de foro e laudêmio, bem como a obtenção das anuências, certidões ou autorizações exigíveis pelo órgão competente.

Por isso, a compreensão dos regimes de ocupação, aforamento e domínio pleno deve ser vista como ferramenta estratégica para o mercado imobiliário. Em um setor cada vez mais técnico, competitivo e regulado, a prevenção jurídica não apenas evita entraves futuros, mas também contribui para a construção de empreendimentos mais seguros, eficientes e juridicamente sustentáveis.