Fim da guerra fiscal ou insegurança jurídica para os contribuintes?

A Reforma Tributária iniciada pela Emenda Constitucional 132/2023 promoveu mudanças paradigmáticas no sistema tributário brasileiro. Junto com tais mudanças, inúmeras dúvidas surgiram acerca do novo sistema, sobretudo após a promulgação da Lei Complementar 214/2025, que além de instituir o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e a Contribuição Social sobre Bens e Serviços (CBS), tributos que aglutinaram, respectivamente, o ICMS e ISS, e o PIS e a COFINS, alterou profundamente a legislação fiscal brasileira.

Dentre as modificações introduzidas, com o ímpeto de corrigir histórica distorção do nosso sistema tributário, o legislador federal estabeleceu o fim dos benefícios fiscais concedidos individualmente pelos entes federativos, utilizados como meio de atração de investimentos para seus territórios, circunstância esta que desembocou em severa concorrência entre estados e municípios. Tal fenômeno político-fiscal ficou conhecido como “guerra fiscal”.

A concessão de tais benefícios gerou uma disputa fiscal assimétrica entre as unidades da federação: entes economicamente mais desenvolvidos podem conceder benefícios fiscais mais generosos, ao passo que os entes federativos menos favorecidos se veem obrigados a sacrificar parte significativa de sua receita na tentativa de atrair capitais.

Tal atrito concorrencial entre os entes federativos historicamente se manifestou com mais evidência entre os estados, sobretudo em relação ao ICMS, tributo de extrema relevância para as Fazendas Públicas Estaduais. Por essa razão, inclusive, que o Conselho Nacional de Política Fazendária (Confaz) foi criado para regular e mediar a concessão de benefícios fiscais entre os estados, com o objetivo de tentar conter a guerra fiscal.

É comum os estados concederem benefícios no âmbito do ICMS como diferimento fiscal com eventual e posterior remissão dos créditos devidos, concessão de créditos presumidos, isenção fiscal, alteração no calendário e condições especiais de pagamentos, dentre outros incentivos. A Reforma Tributária vedará, a rigor, que os estados concedam individualmente benefícios fiscais dessa natureza no âmbito do IBS. Entretanto, uma dúvida imediata surge: o que fazer com os benefícios fiscais de ICMS já concedidos aos contribuintes?

O legislador federal tratou sobre o período de transição aplicável à Reforma Tributária de forma ampla na LC 214/2025, inclusive em relação aos benefícios fiscais e financeiros-fiscais do ICMS, estabelecendo uma compensação gradual às pessoas físicas e jurídicas beneficiárias de incentivos fiscais no âmbito do aludido imposto, como forma de mitigar os impactos causados pela extinção dos benefícios fiscais.

O Capítulo VI do Título VIII da Lei Complementar 214/2025 estabelece os critérios, limites e procedimentos para a referida compensação de benefícios fiscais ou financeiro-fiscais do ICMS.

O período de compensação corresponde exatamente aos fatos geradores ocorridos entre 1º de janeiro de 2029 e 31 de dezembro de 2032, e terá como fonte de recurso o Fundo de Compensação de Benefícios Fiscais ou Financeiro-Fiscais, criado pelo constituinte derivado por meio da EC 132/2023.

Somente poderão fruir da compensação proposta os contribuintes usufruidores de benefícios fiscais/financeiros-fiscais necessariamente onerosos e concedidos regularmente até 31 de maio de 2023, desde que tenham cumprido tempestivamente as condições exigidas na norma concessiva.

Um ponto importante trazido pela LC 214/2025 é a conceituação do que é benefício fiscal oneroso para fins de compensação. Para que o benefício seja considerado oneroso, as contrapartidas dos contribuintes usufrutuários devem necessariamente incluir a implementação ou expansão de empreendimento econômico (vinculado a transformação ou industrialização), a geração de novos empregos ou a limitação do preço de venda ou restrição de contratação de fornecedores.

O legislador fez questão de frisar que não se enquadram como onerosos aqueles benefícios fiscais cujas contrapartidas dos contribuintes correspondam a mero cumprimento de deveres de observância obrigatória para todos os contribuintes e já previamente estabelecidos em legislação; configuram mera declaração de intenções, sem o estabelecimento de ônus ou restrições efetivos; e exijam contribuição a fundo estadual ou distrital vinculada à fruição do benefício.

A compensação será estabelecida por meio de concessão de crédito a ser calculado com base na repercussão econômica do benefício fiscal e na sua redução gradual. A lei complementar estabelece os critérios básicos para se apurar a repercussão econômica do benefício fiscal, incluindo-se a dedução dos valores de natureza tributária correspondentes a direitos renunciados ou obrigações assumidas, como créditos escriturais de ICMS não aproveitados ou contribuições a fundos realizadas para fruição do benefício.

Entretanto, os custos, despesas e investimentos realizados apenas como condição para usufruir dos benefícios fiscais onerosos não entram no cálculo da repercussão econômica para os fins da compensação.

Os contribuintes que estão enquadrados nos parâmetros fixados pela LC 214/2025 poderão realizar o requerimento perante a Receita Federal do Brasil (RFB), que promoverá a habilitação dos titulares, desde que atendam aos requisitos de regularidade e atestem documentalmente o cumprimento tempestivo das condições estabelecidas do benefício. Caso reconhecido o direito ao crédito, promete-se que haverá o pagamento em até 60 (sessenta) dias, salvo em hipótese de identificação de alguma irregularidade.

Os valores compensados aos contribuintes pelo Fundo de Compensação de Benefícios Fiscais ou Financeiro-Fiscais deverão ter o mesmo tratamento fiscal do benefício de ICMS originários, considerando eventual incidência de IRPJ, CSLL, PIS e COFINS sobre tais benefícios.

Outro ponto que chama atenção após a leitura atenta do Capítulo VI do Título VIII da LC 214/2025, refere-se à previsão contida no art. 389, II, “c”. Neste dispositivo, a lei complementar estabelece que apenas estão incluídos na compensação os benefícios fiscais cujo prazo de fruição seja de até 31 de dezembro de 2032.

Entretanto, é muito possível que os estados tenham concedido benefícios fiscais de ICMS que vão além deste prazo. Imediatamente entende-se que os benefícios fiscais concedidos em prazo superior a 31 de dezembro de 2032 não serão compensados, o que implica em rígida restrição à compensação do prejuízo que, invariavelmente, os contribuintes sofrerão pela extinção dos benefícios fiscais.

Na LC 214/2025, inclusive, também é estabelecido como critério ao direito à compensação que o benefício seja concedido até 31 de maio de 2023. Entre esta data e 31 de dezembro de 2032, somam-se pouco mais de 9 (nove) anos. Trata-se de prazo estreito, que pode gerar eventual judicialização pelos contribuintes para se discutir a razoabilidade e proporcionalidade desta condicionante.

Conclusivamente, o mecanismo de compensação delineado pela LC 214/2025 representa o compromisso do legislador de conciliar dois objetivos fundamentais encabeçados pela Reforma Tributária: a superação da guerra fiscal e a proteção da confiança legítima dos contribuintes. O Fundo de Compensação de Benefícios Fiscais ou Financeiro-Fiscais e a previsão de crédito compensatório são medidas importantes para alcançar uma transição fiscal desta monta de maneira organizada.

Entretanto, o sucesso desse planejamento fiscal, sem dúvidas, irá perpassar pelo cumprimento integral do quanto já estabelecido pelo legislador na LC 214/2025, mas também na superação de eventuais injustiças e desequilíbrios em relação à compensação dos benefícios fiscais do ICMS, buscando evitar a quase inevitável litigiosidade característica do âmbito tributário.