OPLP 125/2022(Código de Defesa dos Contribuintes), decorrente dos trabalhos da Comissão de Juristas presidida pela ministra do STJ Regina Helena Costa, veicula normas gerais relativas a direitos, garantias e deveres dos contribuintes, sob importantes critérios como, por exemplo, a redução de litigiosidade, a imposição de menor onerosidade aos contribuintes, inclusive com a presunção de sua boa-fé no âmbito judicial e extrajudicial, a indução da conformidade tributária, e a atuação cooperativa entre contribuintes e fisco.

Impende ressaltar a adequada distinção (disciplinada pelo Capítulo IV do aludido projeto) entre o “contribuinte bom e cooperativo” e o “devedor contumaz”, assegurando-se apenas ao primeiro o tratamento fiscal favorecido, especialmente: “I – o acesso a canais de atendimento simplificados para orientação e regularização; II – a flexibilização das regras para aceitação ou para substituição de garantias, inclusive a possibilidade de substituição de depósito judicial por seguro-garantia ou por outras garantias baseadas na capacidade de geração de resultados dos contribuintes; III – a possibilidade de antecipar a oferta de garantias para regularização de débitos futuros; IV – a execução de garantias em execução fiscal somente após o trânsito em julgado da discussão judicial relativa ao título executado; V – a priorização na análise de processos administrativos, em especial aos que envolvem a possibilidade de devolução de créditos ao contribuinte”.

Nessa linha, o PLP 125/22 mencionado é minucioso ao exigir processo administrativo definitivo para a caracterização do “devedor contumaz”, não bastando o mero inadimplemento de débitos inscritos em dívida ativa, mas a comprovação de que o devedor“operacionaliza suas atividades com o emprego de fraudes contra o fisco”, mediante os artifícios exaustivamente elencados pelos incisos I a IV do artigo 33.

Além de ser vedado o tratamento favorecido reservado ao “contribuinte bom e cooperativo”, o projeto impõe ao “devedor contumaz” uma série de restrições como o impedimento ao gozo de benefícios fiscais, de parcelamentos de qualquer espécie, de remissão ou anistia de dívidas.

Tais restrições conformam-se à posição do Supremo Tribunal Federal (STF), exemplificada pela Tese de Repercussão Geral (Tema 363) de que é constitucional a regra que veda a adesão aoSimples Nacionalde microempresa ou de empresa de pequeno porte que possua débito previdenciário ou tributário, cuja exigibilidade não esteja suspensa, assim como pela decisão que julgou constitucional a condição de regularidade das obrigações tributárias federais correntes para a manutenção das entidades desportivas de futebol no Programa de Modernização da Gestão e de Responsabilidade Fiscal do Futebol Brasileiro (Profut).

A despeito da pertinente disciplina do “devedor contumaz” e das restrições que lhe devem ser aplicadas, o PLP 125/22 não contempla regras que vedem expressamente as denominadas “sanções políticas”.

Convém ao Código de Defesa dos Contribuintes disciplinar minuciosamente as medidas coercitivas indiretas para pagamento de tributo, estipulando-se os critérios objetivos para a caracterização de tais medidas como “sanções políticas” e apartando-as de tantas outras indiretas previstas pela legislação e acolhidas pela jurisprudência.

Eduardo de Paiva Gomes discorre sobre a evolução do conceito de “sanção política” no âmbito do Supremo Tribunal Federal e evidencia que a atual jurisprudência “consolida o entendimento de que o conceito de sanção política demanda, em síntese, a real presença das seguintes características na específica situação fática vinculada ao caso objeto de análise: 1) efetiva inviabilização ou grave restrição à atividade empresarial do contribuinte; 2) violação ao devido processo legal pela impossibilidade de se discutir judicialmente a legitimidade do crédito tributário ou da própria medida extrajudicial; 3) transgressão ao princípio da proporcionalidade”^[1].

Ainda que os tribunais brasileiros tenham consolidado a inconstitucionalidade de determinadas medidas coercitivas indiretas e assim as caracterizado como “sanções políticas” (v. Súmulas 70, 323 e 547 do STF), continua usual a adoção de ilegítimas medidas pela Administração Tributária, tais como, a apreensão de mercadorias mesmo após o ato de lançamento tributário, o estabelecimento de obstáculos para a inscrição em cadastros fiscais, a postergação de licenças ambientais ou urbanísticas (funcionamento do estabelecimento, construção, habite-se) e a proibição de emissão de notas fiscais.

Na maioria das vezes, as “sanções políticas” são motivadas por simples inadimplemento de tributo, sem qualquer indício de dolo, fraude ou simulação, muito menos mediante a instauração de processo administrativo que garanta ao contribuinte a ampla defesa e o contraditório, revelando-se concretamente desproporcionais e irrazoáveis.

A bem da verdade, as insubsistentes medidas indiretas para coerção do pagamento do tributo, além de afrontarem a garantia constitucional do livre exercício da atividade econômica e os demais critérios jurisprudencialmente construídos, desalinham-se às novas diretrizes que guiaram os trabalhos de elaboração dos anteprojetos de proposições legislativas voltadas para a modernização do sistema tributário nacional.

Decerto, a adoção de “sanções políticas” pelo fisco promove o conflito tributário e incentiva a judicialização penalizando, de forma desproporcional e irrazoável, múltiplos contribuintes em situação de inadimplência ocasional e extraordinária, restringidos no exercício de suas atividades sem qualquer prova de conduta dolosa, fraudulenta ou simulada, e sem a garantia do devido processo legal.

Demais disso, a persistente imposição de “sanções políticas” pela Administração Tributária revela-se ainda mais anacrônica diante da eficácia de outros meios coercitivos legalmente previstos para compelir o devedor a pagar o tributo e já considerados constitucionais e legítimos como o protesto extrajudicial da certidão da dívida ativa (ADI 5.135, Rel. Min.Roberto Barroso,DJe7/2/2018)e o registro dos débitos em bancos de dados e cadastros relativos a consumidores e aos serviços de proteção ao crédito.

Convém, isso sim, aperfeiçoar a sistemática de cobrança extrajudicial e judicial do crédito tributário, como intentado peloPL 2488/2022(projeto de lei de execução fiscal, apresentado pela Comissão de Juristas que também elaborou o PLP 125/22), a fim de que, conforme a Exposição de Motivos, reúna-se “celeridade e efetividade na recuperação dos recursos indispensáveis à realização de políticas públicas condizentes com os objetivos fundamentais da República”, assegurando-se, “com racionalidade, cooperação e diálogo, que sejam devidamente respeitadas as garantias constitucionais dos contribuintes”.

Portanto, justifica-se a incorporação ao PLP 125/22 de enunciados normativos que distingam objetivamente as medidas coercitivas indiretas para cobrança de tributo, estipulando-se expressamente os critérios distintivos entre as restrições legítimas (especialmente para o “devedor contumaz”) e as restrições insubsistentes, proibindo-se explicitamente a adoção pelo fisco de “sanções políticas”, em conformidade à evolução jurisprudencial do STF.

[1]GOMES, Eduardo de Paiva. O Conceito de Sanção Política Delineado pela Jurisprudência do STF.Inovações na Cobrança do Crédito Tributário. Coordenação: ARAUJO, Juliana; CONRADO, Paulo. São Paulo (SP), Editora Revista dos Tribunais, 2019, p.70.

Por Marcos Pires