Por Alberto Carvalho e Vinícius Filgueiras.

A crescente adoção de contratos de concessão administrativa no setor público de saúde, colocou tais relações diante de questões práticas ainda não inteiramente resolvidas. Entre elas, destaca-se a disciplina dos bens reversíveis; como regular sua aplicabilidade no término ou extinção antecipada do contrato? Quais bens podem ser reclamados pelo poder concedente? E em que condições?

É recorrente que, ao término da relação contratual, o Poder Público tente reter universalmente todo o acervo tecnológico e mobiliário da unidade sob o manto do Princípio da Continuidade do Serviço Público, invocando, de forma extensiva, o instituto da reversibilidade de bens típicos das concessões comuns (Lei nº 8.987/1995).

A resposta a essas perguntas tem implicações concretas para o parceiro privado. Um regime de reversibilidade mal delimitado, seja por omissão contratual, seja por interpretação extensiva do poder concedente, compromete o equilíbrio econômico-financeiro do contrato e a capacidade do investidor de recuperar os capitais alocados ao longo do prazo da parceria. Compreender o alcance do instituto, suas categorias e suas limitações é, portanto, condição de segurança jurídica para qualquer estruturação de concessão na área de saúde.

Contratos de concessão na área da saúde

O setor de saúde usualmente insere-se no regime das concessões comuns de serviço público, disciplinadas pela Lei nº 8.987/1995, que regulamenta o art. 175 da Constituição Federal. Trata-se de hipótese de delegação da prestação do serviço público, mediante licitação, à pessoa jurídica ou consórcio de empresas que assume sua execução por sua conta e risco e por prazo determinado, nos termos do art. 2º, II, da referida lei. Na hipótese da saúde pública, em que a gratuidade do atendimento ao usuário é constitucionalmente assegurada, a remuneração do concessionário não decorre da cobrança direta de tarifa, mas de outras fontes de receita admitidas pelo art. 11 da Lei nº 8.987/95, como receitas alternativas, complementares, acessórias ou de projetos associados.

A viabilidade constitucional desse modelo no setor de saúde foi definitivamente assentada pelo STF nas decisões proferidas na ADI 1923/DF e no RE 581.488/RS, de 2015, e 2016, respectivamente. Nelas, a Corte reconheceu que a Constituição Federal não exige a prestação direta e exclusiva pelo Estado dos serviços públicos de saúde, sendo plenamente admitida a parceria com a iniciativa privada, desde que preservados os princípios do serviço público adequado, dada importância da universalidade, equidade e a gratuidade do atendimento.

Ponderação de princípios: continuidade da assistência à saúde, dever de planejamento e responsabilização civil

A reversibilidade dos bens é corolário do princípio da continuidade do serviço público. Extinta a concessão, pelo advento do prazo, pela caducidade contratual, ou por qualquer outra causa, os bens vinculados à prestação do serviço devem retornar ao patrimônio do poder concedente, viabilizando a continuidade da exploração direta ou a imediata relicitação. O art. 35, §1º, da Lei n. 8.987/95 é a base normativa deste instituto: extinta a concessão, retornam ao poder concedente todos os bens reversíveis conforme previsto no edital e no contrato.

A doutrina define o conceito com relativa uniformidade: trata-se da entrega pelo concessionário dos bens vinculados à concessão em razão de sua destinação ao serviço público, de modo a garantir sua continuidade. Hely Lopes Meirelles (2016) acrescenta que a reversão abrange os bens afetados ao serviço; o patrimônio formado à parte pelo concessionário, desvinculado do objeto concedido, não o segue na reversão.

O ponto de maior tensão interpretativa não está na definição, mas na extensão do instituto. A leitura conjunta dos arts. 18, incisos X e XI, 23, X, 31, II, e 35, §1º, da Lei n. 8.987/95 tem levado parte da prática regulatória ao entendimento de que toda concessão deveria prever bens reversíveis. O maior questionamento a esse entendimento reside na observação de que a presença de bens reversíveis não é inerente a todo projeto de infraestrutura, devendo sua inclusão ser avaliada caso a caso com base em critérios objetivos: a utilidade residual do bem ao final do contrato, a evolução tecnológica do setor, o custo de desmobilização do ativo e o equilíbrio regulatório. O próprio ordenamento reconhece essa contingência: o art. 93, XI, da Lei Geral de Telecomunicações (Lei n. 9.472/97) dispõe que o contrato de concessão indicará “os bens reversíveis, se houver“.

No ambiente hospitalar, essa avaliação é especialmente relevante: equipamentos de alta tecnologia médica têm ciclo de vida que frequentemente não alcança a duração típica de um contrato de 20 a 35 anos, o que torna questionável sua inclusão automática no rol de bens reversíveis e reforça a necessidade de critério técnico preciso na fase de estruturação do contrato.

A Administração frequentemente recorre ao Poder Judiciário buscando a retenção forçada de aparelhos de diagnóstico, leitos e respiradores, alegando risco de morte à população local caso ocorra a desmobilização da unidade, no entanto, tal postura ignora a origem dos recursos utilizados para a aquisição dos ativos, podendo resultar em evidente confisco oblíquo e em severa violação ao direito de propriedade.

Aplicabilidade nas concessões de saúde: análise por categorias de bens

O primeiro e mais comum equívoco metodológico da Administração Pública reside na aplicação indistinta do regime de reversibilidade da Lei nº 8.987/1995 a contratos de gestão e convênios firmados com entidades que atuam na área de saúde. Na concessão de serviço público tradicional, os bens reversíveis integram uma matriz de investimento privado que será amortizada e remunerada por meio de tarifas cobradas dos usuários ou de contraprestações estatais diretas de longo prazo.

Diferentemente, a relação estabelecida entre o Estado e os hospitais privados, especialmente os beneficentes, rege-se pela lógica jurídica do fomento e da colaboração. Essas instituições atuam como verdadeiras parceiras orgânicas do Sistema Único de Saúde (SUS), devendo manter o percentual mínimo de 60% de seus atendimentos voltados à rede pública, nos termos do art. 9º, II, da Lei Complementar nº 187/2021.

Portanto, os bens adquiridos por essas entidades no curso da gestão não integram uma planilha de amortização comercial vinculada a uma concessão de infraestrutura; integram, em verdade, o patrimônio da própria instituição civil privada, voltado à consecução de suas finalidades assistenciais estatutárias de caráter permanente.

A aplicação do regime de reversibilidade às concessões administrativas de saúde exige a distinção de três categorias de bens, com disciplinas jurídicas e implicações práticas distintas. A ausência dessa distinção na fase de estruturação é uma das principais fontes de litígio ao término dos contratos.

a) Bens essenciais ao serviço concedido

São reversíveis em sentido estrito os bens diretamente afetos à prestação dos serviços de objeto do contrato, ou seja, instalações e equipamentos cuja ausência tornaria inviável a continuidade da atividade hospitalar ou de apoio. Nessa categoria enquadram-se, conforme o escopo contratual, a infraestrutura predial, os sistemas de climatização, de gestão energética e de abastecimento de gases medicinais, além dos equipamentos e mobiliário vinculados aos serviços de hotelaria e suporte operacional que compõem o objeto bata cinza da concessão.

A reversibilidade desses bens, porém, não opera de forma automática. A lei exige que o edital e contrato os identifiquem expressamente (art. 23, X, da Lei n. 8.987/95), o que confere à cláusula natureza constitutiva, e não meramente declaratória. Isso tem uma consequência prática direta: a ausência de listagem expressa no instrumento contratual impede que o poder concedente reivindique determinado bem como reversível ao término do contrato, independentemente de seu uso durante a vigência da parceria. Para o parceiro privado, trata-se de uma garantia relevante e que deve ser explorada na fase de negociação do edital.

A Lei n. 8.987/95 contempla essa categoria ao prever, em seu art. 11, a possibilidade de o edital autorizar, em favor da concessionária, fontes de receita alternativas, complementares, acessórias ou de projetos associados, tais como a exploração comercial de espaços, estacionamento e outros serviços não assistenciais, com vistas a favorecer a modicidade das tarifas ou, na ausência destas, a viabilizar economicamente o contrato.

Essas receitas podem ser direcionadas, total ou parcialmente, à amortização dos investimentos realizados na aquisição dos bens essenciais ao serviço concedido, integrando seu valor à equação econômico-financeira do contrato desde a sua origem. Na prática, isso permite ao concessionário planejar a captação dessas receitas acessórias já na fase de estruturação do projeto, reduzindo a pressão sobre o capital próprio imobilizado e melhorando a estrutura de financiamento dos bens vinculados à concessão.

b) Bens preexistentes do poder concedente

Compõem essa categoria os bens que já integravam o patrimônio público antes da celebração da concessão, sejam eles instalações hospitalares existentes, equipamentos médicos de titularidade do Estado, mobiliário clínico herdado. O regime de reversibilidade é tecnicamente inaplicável a esses bens: eles jamais saíram do domínio público, cabendo ao concessionário apenas utilizá-los nas condições fixadas no contrato. Não há, portanto, transferência patrimonial a ser revertida ao final da avença.

O problema prático, contudo, é recorrente: a ausência de inventário preciso na fase de estruturação do contrato compromete a capacidade de ambas as partes de distinguir, ao término da concessão, o que pertencia originalmente ao poder concedente do que foi adquirido pelo parceiro privado com recursos próprios ao longo da vigência. Essa confusão patrimonial tem duas consequências simétricas e igualmente prejudiciais. Do lado do poder concedente, pode levar à reivindicação de bens que o concessionário adquiriu com capital próprio, sem qualquer base legal. Do lado do parceiro privado, pode dificultar a demonstração do crédito indenizatório correspondente aos investimentos realizados em bens que passaram a integrar a estrutura da unidade de saúde.

A solução passa necessariamente pela elaboração de inventário detalhado na fase pré-contratual, com a identificação, descrição e valoração de todos os bens públicos que serão disponibilizados ao concessionário para uso durante a vigência do contrato. Esse documento deve integrar o instrumento contratual e ser atualizado periodicamente, funcionando como linha de base para a apuração patrimonial ao término da parceria.

c) Bens acessórios e patrimônio formado à parte pelo concessionário

A terceira categoria abrange os bens adquiridos pelo parceiro privado com recursos próprios e sem vinculação direta ao objeto da concessão, que podem abranger sistemas de informação proprietários, tecnologias de gestão que transcendem o escopo contratual, equipamentos adquiridos com receitas acessórias, por meio de notas premiadas ou incentivos,  benfeitorias realizadas além do previsto no contrato. A doutrina é assente: tais bens não integram o universo reversível. Como registra Sérgio Guerra^[1] (2004), somente os bens efetivamente atrelados ao contrato de concessão são passíveis de reversão. Do contrário, se quisesse o poder concedente apropriar-se de todos os bens da concessionária, indiscriminadamente, configurar-se-ia um autêntico processo de desapropriação, não só dos bens da empresa mas também do seu capital.

Essa distinção tem relevância prática imediata. É frequente que, ao longo de contratos de longa duração, o parceiro privado realize investimentos que vão além do escopo originalmente previsto, seja para melhorar a eficiência operacional, seja para adequar as instalações a novas exigências sanitárias ou tecnológicas. Se esses investimentos não forem corretamente registrados e segregados desde o momento de sua realização, o poder concedente poderá, ao final do contrato, sustentar que integram o patrimônio vinculado à concessão e, portanto, são reversíveis sem indenização. O risco é real e pode representar perda patrimonial significativa para o investidor.

A ferramenta de proteção contra esse risco é o inventário permanente exigido pelo art. 31, II, da Lei n. 8.987/95, que impõe ao concessionário o dever de manter em dia o registro dos bens vinculados à concessão. Na prática, recomenda-se que esse registro distinga claramente três subcategorias: (i) bens adquiridos com recursos do aporte público; (ii) bens adquiridos pelo concessionário em cumprimento ao objeto contratual; e (iii) bens adquiridos com recursos próprios fora do escopo original. Apenas as duas primeiras subcategorias podem, em princípio, integrar o universo reversível; a terceira permanece no patrimônio livre do concessionário, independentemente de seu uso na execução do contrato.

A indenização ao parceiro privado: disciplina legal e condições de efetividade

A reversibilidade dos bens encontra seu contrapeso necessário no direito à indenização. O art. 36 da Lei n. 8.987/95 determina que a reversão far-se-á com a indenização das parcelas dos investimentos vinculados a bens reversíveis ainda não amortizados ou depreciados. Como explicita Rafael Véras^[2] (2021), a indenização é composta pelo valor de depreciação do bem e pelo valor de amortização dos investimentos, calculado com base no fluxo de receitas do projeto diferido no tempo. O saldo não amortizado ao término ou extinção antecipada do contrato representa crédito juridicamente exigível perante o poder concedente.

Entretanto, também há hipótese, de comum ocorrência, em que o poder concedente retém bem que não se enquadra no rol de bens reversíveis,  seja por não constar expressamente do edital e do contrato (art. 23, X, da Lei n. 8.987/95), seja por integrar o patrimônio formado à parte pelo concessionário. Nesse caso, não se está diante de reversão, mas de esbulho possessório, e o regime indenizatório do art. 36 não incide, por ausência de seu pressuposto fático: a vinculação do bem ao serviço concedido.

A retenção, nessas condições, configura ato ilícito da Administração, apto a ensejar responsabilidade civil objetiva do Estado, nos termos do art. 37, §6º, da Constituição Federal, e dever de restituição ou indenização com base nas regras gerais de enriquecimento sem causa (arts. 884 a 886 do Código Civil), independentemente de qualquer apuração de saldo não amortizado. Ao concessionário lesado, assiste o direito à indenização por perdas e danos, cumulável, se for o caso, com a responsabilização pessoal do agente público que determinou a retenção indevida, nos termos do art. 37, §6º, da Constituição Federal.

Conclusão

O Princípio da Continuidade do Serviço Público, embora se erija como vetor fundamental para a salvaguarda do direito constitucional à saúde, não pode ser pervertido em salvo-conduto para o arbítrio regulatório ou para a relativização de garantias constitucionais basilares, como o direito de propriedade e a segurança jurídica.

A dinâmica dos bens reversíveis nas parcerias da saúde pública deve ser interpretada de forma restrita e cirúrgica. Equipamentos hospitalares adquiridos por instituições privadas de saúde, com recursos vinculados às suas finalidades estatutárias de fomento e sustentabilidade pertencem de forma definitiva ao seu acervo privado, sendo imperativa sua restituição integral ou justa indenização ao encerramento dos contratos de gestão.

A imposição de sacrifícios patrimoniais compulsórios, especialmente a instituições do Terceiro Setor, sob o pretexto de suprir omissões estatais no planejamento de transições de governança, representa grave ameaça à higidez do próprio Sistema Único de Saúde. Somente um ambiente regulatório dotado de absoluta clareza patrimonial e respeito às fronteiras da propriedade privada será capaz de assegurar a atratividade, a confiabilidade e a viabilidade das parcerias sociais no Brasil.

Referências

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BRASIL. Lei n. 12.766, de 27 de dezembro de 2012. Altera as Leis n. 11.079, de 30 de dezembro de 2004, e 10.683, de 28 de maio de 2003. Brasília, DF: Presidência da República, 2012.

BRASIL. Lei n. 9.472, de 16 de julho de 1997. Dispõe sobre a organização dos serviços de telecomunicações, a criação e funcionamento de um órgão regulador e outros aspectos institucionais. Brasília, DF: Presidência da República, 1997.

BRASIL. Lei n. 14.047, de 24 de agosto de 2020. Altera a Lei n. 12.815, de 5 de junho de 2013, para dispor sobre os contratos de arrendamento portuário. Brasília, DF: Presidência da República, 2020.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 1923/DF. Tribunal Pleno. Relator para o acórdão: Min. Luiz Fux. Diário de Justiça da União, Brasília, DF, 17 dez. 2015.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário n. 581.488/RS. Tribunal Pleno. Relator: Min. Dias Toffoli. Diário de Justiça da União, Brasília, DF, 8 abr. 2016.

GUERRA, Sérgio. Os bens reversíveis nas concessões de serviços públicos. Migalhas, 17 set. 2004. Disponível em: https://www.migalhas.com.br/depeso/7029/os-bens-reversiveis-nas-concessoes-de-servicos-publicos. Acesso em: 2 jun. 2026.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Uso privativo de bem público por particular. 3. ed. São Paulo: Editora Atlas, 2014.

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VÉRAS, Rafael. Todas as concessões têm bens reversíveis? FORUM, 18 ago. 2021. Disponível em: https://editoraforum.com.br/noticias/todas-as-concessoes-tem-bens-reversiveis-coluna-direito-da-infraestrutura/. Acesso em: 2 jun. 2026.

^[1] Isso quer dizer que se o concessionário, durante a vigência do contrato, formou um patrimônio à parte, embora decorrente da atividade da empresa concessionária, mas desvinculado do serviço e sem emprego na sua execução, tais bens não lhe são acessórios e, por isso, não o seguem necessariamente na reversão.

^[2] VÉRAS, Rafael. Todas as concessões têm bens reversíveis? FORUM, 18 ago. 2021. Disponível em: https://editoraforum.com.br/noticias/todas-as-concessoes-tem-bens-reversiveis-coluna-direito-da-infraestrutura/. Acesso em: 2 jun. 2026.